부패감시 국제민간단체인 국제투명성기구가 발표하는 국가부패지수에서 핀란드는 지난해 10점 만점에 9.7점을 얻어 4년 연속 1위에 올랐다. 핀란드가 이처럼 세계에서 부패가 가장 적은 나라로 명성을 이어가는 비결은 뭘까.
핀란드 공무원이나 정치인들이 가져야 할 가장 중요한 덕목 중의 하나는 정직성이다. 지난해 해운청 공직자가 쇄빙선(얼음을 깨뜨려 뱃길을 내는 배) 임대계약과 관련해 접대받은 사건이 터진 것을 보았다.'이곳 공무원들도 어쩔 수 없구나'하는 생각이 들었다. 하지만 그 비리가 1980년대 초반 헬싱키의 지하철 공사 때 납품을 둘러싼 뇌물 사건 이후 한참 만에 터진 것이라는 사실을 알고 놀라움을 금치 못했다.
지난해 6월에는 첫 여성 총리로 관심을 모았던 야텐마키 중도당 당수가 사임하는 일이 발생했다. 여성 대통령에 여성 총리라는 신기록으로 세계의 이목을 끌었던 그였지만 취임 두달 만에 퇴진하고 만 것이다. 국회 증언이 거짓으로 밝혀진 지 불과 몇 시간 뒤였다. 지난해 선거 때 비밀 외교문서를 폭로해 집권당을 공격했는데, 그 문서를 구한 경위를 밝히는 과정에서 거짓말을 했기 때문이었다.
깨끗한 핀란드의 또 다른 기초는 투명한 행정제도에 있다. 공공행정의 모든 것이 일반에 공개된다. 공공행정과 관련한 각종 다이어리와 기록이 빠짐없이 공개돼 시민과 언론은 물론이고 다른 공무원들의 감시와 평가를 받는다. 일반인들도 정부 부처 문서실에 보관돼 있는 각종 문서를 무료로 열람하고 복사할 수 있다.
국가 이익이나 개인 프라이버시, 기업 비밀 등과 관련된 일부 사항을 제외하고는 비밀문서로 분류되지도 않는다. 이처럼 공공 서비스가 유리알처럼 공개되니까 공무원에게 '잘 봐달라'며 뇌물을 줄 필요성이 저절로 없어진 것이다.
핀란드의 부패지수가 가장 낮은 이유
공무원에게는 따뜻한 맥주와 찬 샌드위치가 적당하고, 그 반대가 되면 위험하다. (A warm beer and a cold sandwich are suitable for a civil servant but vice versa they are risky.)
이 말은 핀란드에서 신참 공무원들에게 주입되는 윤리강령이다. 이러한 전통 때문인지 핀란드는 올해에도 국가 투명도에 있어서 또다시 최고인 것으로 나타났다.
1995년부터 발표되어 오고 있는 국가부패지수(Corruption Perception Index)에서 핀란드는 처음 2년 동안은 부패지수가 4번째로 낮은 국가로 나타났으며, 그 다음 3년 동안은 2번째로 낮은 국가로, 그 이후에는 줄곧 부패지수가 가장 낮은 국가로서의 명성을 이어가고 있다.
핀란드가 이러한 평가를 받는 이유에 대해서 수많은 외국인들이 관심을 갖고 연구의 대상으로 삼고 있는데, 이와 관련해서 핀란드 자국인이 그 이유를 분석한 것은 상당히 흥미롭다.
핀란드 의회 사무국의 행정학 박사인 Ms. Paula Tilhonen은 핀란드가 이와 같이 국가 부패지수에서 가장 우수한 성적을 거두고 있는 원인에 대해 행정학 측면에서 분석하면서, 국가 부패지수는 국제화지수, 소득분배의 불균형 여부, 행정의 투명성, 환경지수 등과 밀접한 관련이 있다고 지적했다.
즉 세계화지수(Globalization Index)가 높은 국가일수록 균등한 소득분배가 이루어지고 있고, 세계화지수가 높은 국가일수록 행정이 투명하고 부패지수가 낮다는 것이다. 또한 환경지수(Environmental Sustainability Index)가 높은 국가일수록 부패지수가 낮은 것으로 나타났는데, 핀란드의 경우는 세계화 지수에 있어서 싱가폴과 화란, 스웨덴, 스위스에 이어 5위국으로 나타나고 있으며, 환경지수에 있어서는 최고인 것으로 나타났다.
법률적인 면에서 핀란드 형법에는 부패라는 말이 없으며, 단지 공무원의 뇌물에 대해 언급하고 있다. 핀란드의 행정이 깨끗한 것은 여러 법률의 기초가 되고 있는 4가지 원칙, 특 평등(equality), 객관성(objectivity), 균형성(proportionality), 합목적성(being bound to the purpose)이 잘 지켜지고 있기 때문인 것으로 보고 있다.
핀란드에는 부패 방지를 위한 별도의 법률이나 기구가 없으며, 부패는 범죄나 불량한 행정 또는 정치의 일부분으로 간주하고, 헌법이나 형법, 여러 민법, 행정령 차원에서 처리되고 있다.
Paula Tilhonen 박사는 부패의 가장 근원적인 발생은 행정과 정치에 있다고 보고, 공무원들의 정직성을 중시하고 있는데, 핀란드 공무원들이 정직한 이유로 아래와 같이 13가지 이유를 제시하고 있다.
1) 계급 차별이 없는 평등한 사회
핀란드에 민주주의와 법치주의가 도입된 것은 19세기말로서, 이 당시 핀란드는 러시아의 위협을 받고 있었으며, 높은 수준의 교육은 국방을 위한 최선의 수단이었다. 모든 사람은 국가의 번영과 복지를 위해 헌신할 준비를 갖추었으며, 핀란드는 1906년 유럽에서는 처음으로 여성에까지 보통선거를 도입한 유럽국가가 되었다. 공공행정은 모든 사람에게 개방되었고, 1960년대 이후에는 모든 사람이 최소한의 인간적인 생활을 할 수 있는 복지국가로 되었다. 공공 서비스가 투명화되자 뇌물을 주고받을 필요성이 없어졌다.
2) 대우받는 공무원의 신분과 적절한 수준의 급여
핀란드에서 공무원 경력은 높이 평가를 받고, 급여도 높다고는 할 수 있지만 적정한 수준이다. 공공 행정기관은 숫자적으로 적기 때문에 불미스런 일이 발생할 때는 그 기관은 엄청난 대가를 받게 되며, 그 결과 소속 공무원들은 부패에 연루되는 경우가 드물다.
3) 정당에 대한 공공자금 지원
핀란드 정부는 1967년부터 정당에게 정치자금을 지원하고 있다. 현재 이러한 정치자금은 1,600만 유로에 이르고 있다. 또한 여러 유럽국가와 마찬가지로 민간자금의 선거비용으로의 사용을 제한하고 있다.
4) 법률체계와 행정문화
1817년에 발표된 한 법률은 법률가나 심지어 법대생 출신까지 고급 공직에 오르는 것을 금지하였다. 그 이유는 보다 유연하고 효과적인 공무원 조직을 만들기 위한 것이었으며, 최근까지만 하더라도 고위 공직은 돈을 모으는 자리가 아니라 고귀한 품위(nobility)가 중시되는 자리로 여겨졌다. 이러한 전 통은 지금에도 이어지고 있으며, 계층이 적고 개인 및 집단 책임, 투명성을 중시하는 공무원 사회의 풍토는 부패를 낳지 않고 있다. 이런 이유로 여타 OECD 국가와는 달리 핀란드의 중앙 공무원들은 정치와는 상관없이 종신직이며, 직업공무원들도 5년 임기로 임명되고 있다.
5) 참조인 제도
참조인 제도는 핀란드 행정의 정당성을 높여주는 하나의 제도이다. 참조인(referendary)은 관할 사항을 검토하고 대안을 제시하거나 최종안을 제안하는 공무원이다. 고위 공무원이나 정치인 등 정책 결정자보다 낮은 위치에 있는 참조인들이지만, 정책결정자의 의견에 반하여 자기의 의견을 고집할 수 있다. 참조인의 의견은 법적 구속력이 있는 것이 아니어서 정책결정자는 참조인의 의견에 반하여 결정을 내릴 수 있으나, 참조인은 드물기는 하지만 답변서를 작성함으로써 법적 책임을 면할 수 있다. 이러한 제도는 부패의 소지가 있는 사안을 이중으로 검토한다는 의미가 있다.
6) 장관을 제외하고는 모두 공무원인 정부부처
핀란드에서는 정부부처에서 장관을 제외한 모든 사람이 공무원이다.(핀란드에는 차관이 없으며, 부재시에는 법률에 따라 여타 장관이 대행) 지난 수십년간 미국과 같은 정무장관(political state secretaries) 제도를 검토해 왔으나 핀란드 의회는 현행과 같은 제도를 유지하기로 결정했다. 이는 장관을 제외한 부처의 고위 공직자도 직업적인 종신 공무원으로 유지하는 것이 부패방지 및 업무의 영속성 등에서 낫다는 판단에서였다.
7) 투명성과 공개성
핀란드 행정의 중요한 원칙중의 하나는 공공행정의 모든 것이 공개되어 다른 공무원이나 시민, 언론으로부터 평가를 받을 수 있다는 점이다. 공공행정과 관련된 모든 다이어리나 기록은 모든 사람에게 공개된다. 이러한 전통은 EU나 다른 EU 회원국에서도 찾아보기 어려운 점이다.
8) 정책결정 사유 요구 가능
핀란드 헌법은 정책의 사전 청문회 개최, 결정 사유 요구 및 항소의 권한을 보장하고 있다.
9) 법무관과 의회 옴부즈만 제도
법무관(Chancellor of Justice)은 광의의 정부에 속하고, 의회 옴부즈만(Parliamentary Ombudsman)은 의회에 속하지만, 전적으로 독립된 기관으로서 대통령에 의해 임명된다. 법무관과 옴부즈만은 핀란드에서 가장 존경받는 벌률가로서 조사나 특별한 조치를 취할 수 있는 모든 권한과 수단을 가지고 있다.
10) 집단 정책결정 구조
정책결정이 어떤 개인이나 소수에 의해 이루어진다면 부패의 가능성이 높으나, 핀란드에서는 17세기부터 전통적으로 여러 다양한 의견이 반영될 수 있도록 집단의 정책결정을 내리고 있다.
11) 낮은 위계구조와 책임이 중시되는 자율성
핀란드 공무원들은 잘 교육을 받고 민주주의적인 사고방식이 철저하다. 대부분의 공무원은 어떤 사안이 있을 때 처음부터 끝까지 위로부터의 간섭을 받지 않고 처리한다. 이러한 공무원들은 수평적으로나 수직적으로 자신의 행동에 대해 책임을 지고, 타인에게 자신의 행동과 의무를 알려주어야 하는 의무가 있다.
12) 매우 드문 낙하산식 고위 공무원
핀란드의 공무원 사회가 폐쇄적인 것은 아니지만, 외부에서 고위 공무원으로 임명되는 경우는 매우 드물다. 대학을 졸업하고 공무원이 될 경우 첫 번째 자리가 향후 경력을 결정하게 된다. 이러한 점은 행정의 지속성과 안정성에 도움이 되며, 프랑스의 고급행정학교(ENA)와 같이 고급 공무원을 배출하는 엘리트 교육은 핀란드에는 없다.
13) 실용적이고 부단한 부패감시
핀란드 행정은 전통적으로 법률에 따라 이루어지나, 다른 한편으로는 매우 실용적이고 융통성이 있기도 하다. 대법원(Supreme Court)은 세부적인 행정사항에 있어서 어떠한 것이 표준(norm)이 되어야 하는가를 결정하기도 한다. 이러한 메카니즘은 고위 공무원의 행동을 통제하게 되고, 이는 하위 공무원에게까지 영향을 미쳐 모든 공무원이 이 표준을 올바르게 해석하여 부패의 수준까지 오르지 못하도록 한다.
지난해 한국이 부패순위에서 10계단이나 떨어진 이유로는 지난 1년간 일어난 정치-경제권의 각종 부정부패가 지목되고 있습니다.
투명한 시스템과 높은 시민의식으로 부정부패를 없애는 것이 곧바로 국바로 국가경쟁력상승으로 이어진다는 것을 핀란드에서 확인합니다.
핀란드는 우리나라에서 '자일리톨 껌'과 '호밀방'으로 기억되어야 할 나라가 아니라, 부패 척결과 투명함 감시가 선진국의 길임을 보여준 '타산의 돌'로 인식되어야 합니다.
핀란드가 국제투명성기구(TI)의 국가별 청렴도 조사에서 세계1위를 차지함에 따라 그 비결에 관심이 쏠리고 있다.
국제투명성기구는 핀란드 사회의 투명성이 3년 연속으로 가장 깨끗한 나라의 영예를 안을 수 있었던 주요인이라고 밝혔다. 프레드릭 갈퉁 조사팀장은 "투명하고 열린 사회, 자율과 자립성, 강력한 지방정부의 전통이 결합돼 핀란드를 유리알 국가로 만들었다"고 밝혔다.
핀란드에서는 익명의 계좌를 개설하는 것이 불가능할 뿐 아니라 세무당국이 모든 계좌의 정보를 검색할 수 있다.
게다가 각료들을 비롯한 모든 국민의 소득세와 재산세 내역이 매년 공개되고, 이날 언론들은 재벌과 유명인들의 재산에 대한 기사로 지면을 가득 채운다. 그래서 이웃집 사람이 모르는 돈으로 고급 승용차를 사는 일조차 거의 불가능하다.
핀란드의 부패수사 전담기구인 국립수사국(NBI)의 로빈 라르도트 부국장은 "현재 헬싱키 법원에 계류 중인 사건 전에 언제 부패사건을 다뤘는지 기억도 안난다"며 "핀란드에서 부패사건은 매우 드물다"고 말했다.
최근 발생한 부패사건은 노르웨이 회사가 핀란드의 다목적 쇄빙선을 싼 값에 빌려쓰는 대가로 핀란드 고위 공무원들에게 신용카드를 제공하고 외국여행을 보내준 것이 유일하다.
이 사건 외에 사람들이 기억하는 부패사건은 30년전 수도 헬싱키의 지하철 공사 관련 건이 전부다.
핀란드에서 기업활동을 하는 외국인들의 생각도 마찬가지다. 티모 부오리 핀란드 국제상공회의소 사무국장은 "핀란드 사회는 워낙 개방돼 있어 부패란 단어 자체가 낯선 곳"이라며 "부패를 저지른다 해도 금세 탄로날 것"이라고 말했다.
부패가 없는 나라 핀란드는 국가경쟁력 1위, 환경지수 1위, 여성의 지위가 높은 나라 2위 등의 기록을 독차지하고 있는 유럽의 강소국(强小國)이다.
유럽의 강소국인 핀란드의 사례를 인터넷기사를 통해 인용하였습니다.
서울시공무원 공채시험에 15만명이 몰려서 말그대로 인산인해를 이루었습니다.
요즘 7,9급 공무원에 합격하는 것은 낙타가 바늘구멍 통과하는 것과 비슷합니다.
이렇게 어렵게 선발된 공무원의 경쟁력이 별로 높지않은 이유는 뭘까요.
힘들게 공부해서 좀 수준이 있는 분들이 공무원이 되지만 막상 임용되고 나면 그저 그렇습니다. 일부를 빼고는 단순한 업무의 반복이고 그냥 시간 잘 때우고 사고 안치면 정년보장 해주고 월급,수당,연금 잘 받으니까 복지부동,보신주의로 흐릅니다.
그리고 이권이 걸린 건축과,위생과 기타 등등에서는 근무하다 보면 업자들이 뇌물을 주니까 미친척하고 그냥 받기도 합니다.
결국은 우수한 인재들이 그냥 그저 그런 사람으로 되어버리고 공직사회의 경쟁력이 떨어지면 결국 국가경쟁력도 저하됩니다.
위의 핀란드의 사례도 그렇고 싱가포르도 그렇고 공무원이 청렴하고 열성을 다해서 창의적으로 열심히 일하면 공직사회도 깨끗해지고 국가의 경쟁력도 당연히 올라갑니다.
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